完善社会化税收服务的思考

完善社会化税收服务的思考

       现代纳税服务是公共服务的重要部分。随着社会化分工的精细化，政府应当承担的公共服务的责任，并不一定都由政府机关亲自提供，可以由政府、非政府组织和私人部门共同提供。这就是当今世界特别是西方发达国家广泛认同并采取的政府负责、社会参与的公共社会化服务机制。从多数西方发达国家看，90%的纳税事宜都是在政府的监管下，由社会中介机构、纳税人协会、税收服务志愿者组织等市场主体和非政府组织来提供的，而且取得了很好的效果。美国税务人员和非政府组织税务服务人员的比例达到了1∶7，应当说，社会化税收服务在我国还有相当大的发展空间。在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，税务机关要有效地提供纳税服务，需要社会的广泛参与，并形成多元化的纳税服务实体，在税务机关和纳税人之间形成一个“缓冲带”，剥离税务机关的事物性业务，以规范有序的市场竞争机制来实现纳税服务的社会化效益，这是现代纳税服务体系拓展的发展方向。　　

       一、我国社会化税收服务的现状　　

       目前，我国的社会化税收服务现状总体来说，起步较晚，发展缓慢，形势单一，尚不规范。其主要形式是由会计师事务所、律师事务所、税务咨询机构等社会中介机构提供的税务代理服务，而由纳税人协会、税收服务志愿者组织等非政府组织提供的税收服务尚处于萌芽探索阶段。我国的税务代理始于1998年，一般是符合法定条件的税务代理人受纳税人、扣缴义务人的委托，在国家法律规定的代理范围内，代为办理各种税务事项，其产生的法律后果由纳税人、扣缴义务人承担的各项行为的总称。税务代理制度可以维护纳税人的权利、提高行政效率，还可以促进税法的实施。在维护纳税人权益、配合征管改革等方面发挥了十分重要的作用。

      但是当前我国税务代理制度目前存在的突出问题是：一是税务代理的职业定位不正确。税务代理主体既不具有独立性，也不能很好地维护税务委托人的利益。个别地方税务代理与当地税务机关未彻底脱钩，代理人员与税务机构工作人员交叉，服务内容上存在“越位”现象，服务方式上有行政命令的痕迹。二是税务代理业还不甚规范，税务代理管理制度混乱，如对税务代理主体的职业道德教育不够、税务代理主体的法律义务不健全、惩戒机制也不完善等，从而没有产生应有的社会效应。纳税人对税务代理制度了解的程度也比较低，而一些原本由税务代理机构完成的工作，却由税务机关来承担，加大了税务机关的工作强度，增加了征管成本。三是税务代理的职业准入制度僵硬，如考试门槛高、涉税业务被强行分割、注册一刀切，等等，从而限制了税务代理业务的发展；四是代理工作人员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差。　　

       二、完善社会化税收服务的现实意义

　　以税收代理为代表的社会中介组织作为一种社会自治组织，它是处于政府与社会之间，联结着政府与企业、政府与市场。它的完善与发达程度对降低纳税成本，提高税务管理水平有着重要的影响。充分借助社会资源、发展税务中介有利于依法治税，对于促进市场机制的完善发挥着非常重要的作用。

　　（一）社会化税收服务有利于税务部门减轻负担，提高征管质量。税务部门可以把一些便于税务中介机构从事的税收服务工作推向社会，既减轻税务部门自身的负担,吸引社会力量协助纳税，又相应减少征收成本，同时把许多事物性工作交由一个独立的，专门的税务中介办理，直接减少了税务人员的工作负担和心理压力，使他们腾出更多的时间和精力抓好征管工作，提高征管质量，加大执法力度,强化税务稽查，从而推动依法治税。

　　（二）社会化税收服务有利于维护纳税人的合法权益，优化税收环境。一些纳税人可能对税法不熟或者出于降低企业整体税负的需要，可以寻求税务中介服务，税务中介可以站在公正、独立的立场上,按照税法要求,利用所掌握的专业知识，正确计算主要税种及各种附加税费的应征数、已征数、应补退数，避免纳税人由于税法的不熟而多交或误交税款。同时税务中介还可以提供税务筹划等方面的服务，达到降低企业整体税负的目的，避免企业为了降低税负采取偷,逃税等方式而受到税务机关处罚的可能性的发生。

　　（三）社会化税收服务有利于协调征纳关系，促进社会与经济的和谐发展。税务中介机构独立于税务机关和纳税人之外的第三者身份,所以更具客观公正性,能同时维护国家税务机关、纳税人或扣缴义务人的合法权益。在税收征管工作中充分发挥税务中介机构的作用，既有利于形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方相互制约的机制，协调征纳和谐关系，也有利于降低征税风险和纳税风险，维护双方的合法权益，降低征税成本和纳税成本，促进社会和经济的健康发展。

　　三、完善社会化税收服务的建议

　　税务服务市场面临很大的机遇和挑战。要优化税收服务，构建现代化税收服务体系，必须借助社会力量，通过规范壮大税务代理等社会中介组织，扶持发展纳税人协会、税收志愿者服务等社会组织，并引导发挥其积极作用，扩大为纳税人服务工作的覆盖面和有效性，实现税收服务的社会化效益。

　　（一）规范壮大税务代理机构　　发达国家的税务代理机构作为纳税服务的中坚，具有中介独立性、智能服务性、权责对等性、相互自愿性和操作规范性的特点，在税务管理服务中发挥了沟通、规范、监督的功能。我国的税务代理制度发展到现在，尽管经过了探索、试点、全面推行、规范发展阶段，但其在纳税服务中的地位、职能方面，仍然存在着很多不足，税务代理机构的发展壮大任务越来越重要。当前，我国壮大税务代理机构已经具备了充分的现实基础，表现在：现代税制体系的不断健全完善，为开展税务代理确立了法律基础，创造了条件；征纳双方的共同需求，为推行税务代理提供了契机；改革开放以来的不断尝试，为完善税务代理制度打下了基础；当前税务代理队伍初步形成，为实施税务代理提供了人才保障。因此，税务代理作为一种现代的税收委托中介服务，其发展必须与经济社会的发展向适应，税务代理服务必须与税务机关公共服务相结合，形成社会化的现代纳税服务合力。

　　从国外的立法与实践看，其税务代理制度是在市场经济发展过程中产生和逐步完善起来的，它是社会提供纳税服务专业化的一种形式，它能够弥补税务行政的不足，帮助纳税人顺利、正确地履行纳税义务，协调征纳双方的关系，节约税收成本。主要存在如下特点：业务范围广泛、职业准入制度完备、职业管理制度规范、努力维护纳税人的利益、税务代理人的独立性强、代理团体协会的作用大，并且一般都建立起有效的惩戒制约机制。因此，结合我国的实际情况并借鉴国外的成功经验，可以对我国的税务代理制度加以完善：(一)正确界定税务代理的性质和运营宗旨：税务代理是一种独立的中介，其运营的宗旨应该是维护税务委托人的利益。因而应该让税务代理主体与税务机关脱钩，包括编制和职能脱钩、人员脱钩、财务脱钩等；(二)完善职业准入制度，包括改革考试制度、降低考试门槛，简化注册登记制度；(三)完善职业管理制度，包括完善行业自律组织制度、建立双轨制的惩戒机制和设置完善的惩戒程序等。通过借鉴国外经验，完善和推广我国的税务代理制度，规范我国的税务代理业务，使税务代理业成为真正意义上的社会中介要机构，让税务机关从不必要的事务中摆脱出来，从而更有利于降低税收成本，提高我国税务管理的水平，更好地服务于纳税人。　　当然，税务机关作为税务代理机构的监管部门，要重点在引导扶持、职责界定、加强监督、规范运作方面发挥作用，推进税务代理服务层次向深度、广度发展。通过代理机构的市场化运作服务和纳税人的广泛认可、信赖，承担起纳税辅导、纳税申报、税收审计等大量的综合办税事宜，对于有效降低税收成本、切实提高征管质量、促进税务机关职能转变发挥税收宏观调节作用方面具有重要意义。

　　（二）引导扶持建立纳税人协会

　　目前，我国对财政收支进行的监督大多局限于各级人大、政协、审计和财政系统内部，而很少考虑到财政负担者——纳税人的监督。由于纳税人是分散的，为了体现纳税人意志，建立纳税人协会成为必然。尽管我国也有不少地方成立了纳税人协会，如北京、内蒙古等地，但其主要成员为税务官员或退休的税务官员和国有大企业老总，还不能真正代表纳税人利益。在方面澳大利亚的做法值得借鉴。

　　澳大利亚纳税人协会是世界上最早的，成立于1905年，到现在已有100年的历史，期间从没有间断过对纳税人的服务。纳税人协会总部设在墨尔本，在全国各地设有六家代表处，分布在澳大利亚的其他六个州。目前有会员20000多名，会员中既有自然人，也由法人代表；协会现有全职人员20人，董事会成员12人，其中有6人分别在6个州从事董事会分派的工作。董事会成员由会员代表大会选举产生，其构成既有公司老板，也有大学教授，还有曾从事过税收工作的税务官员,是一个包括纳税人、律师、税务代理人员等在内的社会团体。

　　澳大利亚纳税人协会的宗旨主要是为纳税人提供税收方面的咨询服务，并且也提供养老金方面的咨询，同时适时地把公民的一些意见和要求反映给有关部门，在政府与纳税人之间起到沟通和桥梁作用。代表纳税人意见，维护纳税人的权益，是他们最根本的宗旨。为了使纳税人协会的活动有章可循，协会制定并通过了纳税人协会章程，明确规定纳税人的活动范围、职能和责任以及会员的权利和义务。协会的主要服务内容有五项：一是提供税务咨询；二是定期召开座谈会，其中每三个月与税务局召开一次座谈会，每2～3个月与税务代理机构召开一次座谈会；三是与税务局就税收政策进行研讨，反映纳税人的要求和建议；四是研讨现行的税法；五是直接向地方政府反映税务局不能解决的纳税人的要求。澳大利亚纳税人协会是非赢利机构，而且是一个完全独立并且中立的社会组织，不隶属任何官方机构，也没有任何来自官方的经费赞助。协会经费来源主要是三个方面：一是收取会员的会费，每个会员一年缴会费253澳元；二是出版刊物，卖宣传品或书籍资料；三是在全国各地搞一些咨询会或者专家座谈会，藉此收取一定费用。

　　纳税人协会和税务局的关系是平等的合作关系。纳税人协会类似于税务代理机构，但又与代理机构不同，纳税人协会并不帮纳税人代理具体的报税事项，只负责纳税人的税务咨询，并且负责向官方反映税法或者税收征管中存在的问题。咨询方式多种多样，可以通过上网、电话或者到协会来咨询，也可通过定期聚会等形式进行咨询。纳税人的疑问可以通过纳税人协会反映到税务局，税务局藉以检讨税法的合理性和税收征管中存在的问题，并不断改进。因此，纳税人协会最主要的作用就是在政府和纳税人之间建立起沟通的渠道，政府可以通过这个组织了解纳税人的意见，纳税人则可以通过协会向税务局反映问题，提出疑问。如果纳税人协会和税务机关的沟通出现问题或者无法沟通，协会可以直接向地方政府甚至联邦政府反映问题。如果与政府沟通还不成功，甚至联邦政府也不能给纳税人一个满意的答复时，纳税人协会将借助媒体把有关问题反映给公众。

　　（三）倡导支持纳税服务志愿者组织

　　现代社会，志愿服务已经为大多数公民所接受，志愿者、义工等服务形式的活动正逐步成为广大公民自觉的行动，以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会重视。国外如英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家，纳税服务志愿者已经成为低收入者、老人、残障人士、处于困境等特殊纳税群体纳税活动主要服务力量。例如美国全美最大的免费税务服务非政府组织（NGO）－“美国退休人士协会”（AARP）通过定点服务、网上服务、上门服务等形式，在全国8500多个地点，为190多万纳税人提供税务服务。在我国广东、广西等地也成立了的纳税服务志愿者组织，税收服务志愿者通过上门咨询、短信、电话、邮寄等方式，向纳税人提供税法宣传、税收政策咨询、纳税辅导以及税收援助等涉税服务。这些在当地税务机关引导和帮助下建立起来的志愿者组织，尽管规模不大，组织尚不健全，但是他们以公平、公正、中立、公信力强的形象，热情周到地为纳税人服务，赢得了纳税人的信任，特别是中小纳税户的信任和欢迎，在一定范围内化解了征纳矛盾,改善了征纳关系。这类组织的出现获得了当地党委、政府的肯定和社会各界的支持。因此，我国应广泛招募热衷于社会公益事业、具有无私奉献精神和一定专业知识技能的会计师、税务师、律师及高校财税专业师生等志愿者，倡导成立税收服务志愿者组织，积极开展税收志愿者活动，对老年人员、残疾人员、下岗人员、遭受重大自然灾害等特殊社会群体的纳税人提供无偿、专业、个性的税收援助服务，到纳税人生产经营、生活场所进行办税辅导或为其办理有关涉税事项。这有利于拓宽税法宣传渠道，促进税务机关转变职能，关注社会弱势群体，为解决经济社会问题做出应有的贡献。

责任编辑：Eva