十九大报告中指出要进一步积极发挥社会组织在社会管理中的作用，打造共建共治共享的社会治理格局。作为税收领域联系广泛的渠道和平台，公益性纳税人权益保护组织对于优化营商环境、推进依法治税、化解征纳矛盾、深化税制改革、改善税收治理均发挥着重要作用。本文对如何培育我国公益性纳税人权益保护组织做初步探讨：

一、培育公益性纳税人权益保护组织的重要性

一是市场经济发展的必然产物。世界各国实践表明，加强纳税人权益保护是市场经济发展到一定阶段的自然产物，公益性纳税人权益保护组织也应运而生。据不完全统计，目前世界上共有62个国家和地区成立了78个国家级的纳税人协会，且多数是公益性纳税人权益保护组织，这些组织主要通过收取会员费、出售专业书刊、开展咨询讲座等方式维持运作，致力于开展税收研究，代表普遍意义上的纳税人参与并促进国家税收改革等。

二是完善政府管理的补充需要。从相关经验看，公益性纳税人权益保护组织作为政府和纳税人之间桥梁和纽带，在参与税收立法、推动税法遵从、化解征纳矛盾、进行效果评估等方面起着积极的作用。例如国际财政文献局（IBFD）从2015年发起的“纳税人权利保护观察项目”，每两年发布一次报告，包括12个一级指标和101个二级指标，被公认为是各国营商环境最具指标性的参考之一，对我国的“优化营商环境”工作具有很强的评价指导作用。

三是国际税收交往的有效途径。早在1988年9月28日世界纳税人协会在美国华盛顿特区成立，旨在促进各国纳税人组织之间在纳税人权利保护领域的联系和交流，会员包括6大洲的60个国家的72个纳税人组织。随着全球一体化发展，我国在税收领域的国际交往也不能回避。2004年，北京市国际税收研究会办税人员分会在得知台湾纳税人组织曾多次要求加入世界纳税人协会的情况下毅然决定代表中国的纳税人组织加入了世界纳税人协会并参加历次年会。同时也正因如此，台湾地区的同类组织一直未能加入世界纳税人协会。

二、我国公益性纳税人权益保护组织发展的现状

据不完全统计我国目前成立的纳税人组织有317家，已初具规模，但是整体看管理无序、鱼龙混杂，特别是本应发挥主导作用的公益性纳税人权益保护方面存在短板，主要表现在：   

首先，缺乏统一管理和规范。缺乏全国性的纳税人权益保护组织对各地组织的统一管理、规范和引导，致使名称、性质、活动方式、工作内容各不相同，公益性、盈利性纳税人组织没有区分界定，基本处于管理缺失、无序生长、地区发展不均衡的状态。

其次，参与国际交流存在身份困扰。虽然北京地区加入世界纳税人协会较早，但因机构改革从2014年起北京市国际税收研究会的组织机构和业务萎缩，已不适于继续参与世界纳税人协会活动。但考虑中国纳税人组织在世界纳税人协会中取得的位置不易同时还是世界纳税人协会董事会重要成员，而且一旦退出台湾地区类似组织可能趁虚而入，因此虽然存在主管部门业务变化、日常经费缺乏保障、注册登记难获审批的不利因素，北京市国际税收研究会原来一直主管主抓此项工作的有关人员至今仍然在尽力维持，但此终非长久之计。

再次，公益性组织的作用未能充分发挥。目前全国各类纳税人组织中有一部分是由企业、事务所以营利为目的设立的，多从事个案维权，仅受市场约束，没有统一行业规范管理，很难从事公益性纳税人权益保护事业或为一般纳税人提供无偿服务，更无法充当政府与市场的沟通桥梁。另外一些类似于公益性纳税人权益保护组织原多挂靠在政府部门，但随着国家机构改革，其职能、业务萎缩，地位、影响力下降，更由于缺乏政府扶持、资金保障、人才储备等影响，已无法发挥其应有的作用。

三、促进我国公益性纳税人权益保护组织发展的建议

在持续优化营商环境、全面推进依法治国、全面推进税制改革的背景下，在各地纳税人组织发展的现状中，应充分认识到公益性纳税人权益保护组织所具有的独特价值，由政府部门主动引导、培育其良性发展，充分发挥其作用。同时考虑我国现行管理制度和发展现状，还应从加强顶层设计的角度推进，建议参照全国消费者协会的典型经验构建全国公益性纳税人权益保护组织体系。具体包含以下几方面：

组织机构：成立中国纳税人权益保护协会，负责对各级纳税人组织的审批、管理、指导；各省、市、区、县成立对应的分会，负责本地区的相应工作。将纳税人权益保护纳入到规范化、法治化发展轨道上来。

主要职责：向纳税人进行专业性非常强的税法服务，如税法、税收政策的宣传解释，可以提供相关培训；反映纳税人一般性的诉求，参与国家纳税人权益的立法和建议；代表纳税人权益的维权，特别是公益诉讼中，代表机构由纳税人协会来提起，在执法、司法的环节中发挥作用；发挥监督作用，在税收征收过程中乃至财政预算和税款使用环节，纳税人协会在国家治理中发挥作用。

挂靠形式：根据我国《社会团体登记管理条例》《民营非企业单位登记管理暂行条例》，中国纳税人权益保护协会需要依托某一个部门或单位，挂靠单位对学会在人、财、物及活动等方面给予一定的支持与指导。同时从纳税人协会的中立性、客观性的角度考虑，不宜挂靠在税务总局、财政部等公权力机关下，现提出三个方案供参考：第一个方案是挂靠在中国法学会下作为二级学术机构，以学术研究、智库功能的名义进行设立，名称可以变为“中国法学会纳税人权益保护学术研究会”，以此合法身份在国际上可以中国纳税人协会的名义参加活动。第二个方案是挂靠在司法部，突出纳税人协会保护纳税人权益，如仲裁研究会。第三个方案是参考世界上有关国家做法，由于纳税人协会的工作不仅考虑收税，也考虑财政的预算，可以挂靠在全国人大常委会预算工委。

若马上成立中国纳税人权益保护协会尚不成熟，建议也可考虑先行在部分地区试点。例如北京国际税收研究会办税人员分会已有多年开展活动和参与国际交往经验，在国内和国际上具有一定影响力，可整合现有资源，代行使中国公益性纳税人权益保护协会职能，制定标准和规范，参与国际事务，为构建全国公益性纳税人权益保护组织积累经验、奠定基础、创造条件。此外，结合当前机构改革，也可将一些财税、法制等方面的人才分流到协会，既可以解决机构改革带来的冗员问题，又可以充实纳税人权益保护工作人力资源。